Ley de Lemas: por qué Chubut no podría ser Santa Cruz

En el año 2018, la Corte Suprema de Justicia de la Nación trató el Sistema de Ley de Lemas vigente en la Provincia de Santa Cruz (Autos “Unión Cívica Radical de la Pcia. de Santa Cruz y otro c/ Estado de a Pcia. de Santa Cruz s/ Amparo” CSJ 4851/2015/RH1) declinando su intervención en la materia, y declarando a la cuestión propia del derecho público provincial, al sostener que “las provincias se dan sus propias instituciones, y se rigen por ellas sin intervención del gobierno federal se traduce en la presente controversia en el respeto a la manera en que la justicia provincial interpretó las normas locales aplicables.”. 

Serán entonces las provincias las que, mediante sus propias interpretaciones, definan la problemática referida a su normativa electoral. Es preciso advertir que la Corte Suprema menciona específicamente la cuestión interpretativa (y no se limita al mero texto constitucional), haciendo clara referencia a la denominada “práctica constitucional” provincial. Ello es así atento a que los textos constitucionales suelen integrarse con normas abiertas, vagas, que es imprescindible precisar y definir mediante la práctica. 

El texto constitucional se complementa entonces por los debates legislativos, las normas reglamentarias y los fallos judiciales que precisan aquel texto indeterminado. Estos elementos, debates, leyes, fallos, terminan definiendo un texto que suele brindar varias interpretaciones posibles. La práctica aparece de este modo como una construcción intergeneracional donde cada generación podrá aportar su impronta, pero atendiendo necesariamente al marco brindado por las decisiones de generaciones anteriores. 

El prestigioso constitucionalista argentino Carlos Nino ejemplificaba esta práctica con la construcción de una Catedral de la que participarían varias generaciones (la de Colonia, por ejemplo, construida entre los siglos XIII y XIX). Una generación estará a cargo sólo de una parte, sin poder ver la obra concluida. Por ejemplo, a una generación le corresponderá la construcción de una sola de las muchas torres previstas en la obra. En tal situación, por más que esta nueva generación prefiera el estilo gótico (ejemplifica Nino), si la catedral viene siendo construida con un estilo romántico, deberá seleccionar entre aportar su impronta dentro de este estilo, o destruir la catedral e iniciar una nueva (en nuestro caso una nueva práctica constitucional a través de un nuevo texto). 

En definitiva, un texto similar podría inaugurar prácticas disímiles, con debates, leyes y fallos que interpreten de distinta manera el mismo texto. Esto es lo que ocurre con la fórmula constitucional prevista para la elección de candidatos a gobernador de Santa Cruz y Chubut y, como consecuencia de ello, de la interpretación del Sistema de Ley de Lemas. 

En efecto, tanto el artículo 114 de la Constitución Santacruceña como el artículo 146 de la Constitución Chubutense expresan la misma fórmula para la elección de la primera magistratura provincial sosteniendo, tanto uno como el otro, que el gobernador será elegido directamente por el pueblo “a simple pluralidad de sufragios”. Esta misma fórmula ha inaugurado diversas interpretaciones en las dos provincias, conforme desarrollaré seguidamente. 

SANTA CRUZ

En el fallo mencionado más arriba, la propia Corte Suprema de la Nación pone en valor diversos antecedentes que marcan a fuego la práctica constitucional santacruceña. En particular, menciona la Corte que, si bien la ley de lemas se encontraba vigente desde 1988, la reforma constitucional santacruceña de 1994 mantuvo inalterado el texto constitucional que establece que “el gobernador y vicegobernador serán elegidos directamente por el pueblo de la Provincia a simple pluralidad de sufragios”. 

Dicho texto ya había sido interpretado por el Superior Tribunal de Justicia de Santa Cruz sosteniendo que la pluralidad de votos exigida se aplicaba tanto al candidato como al partido político vencedor. La interpretación del máximo tribunal de la provincia vecina admitía de esta manera que, mediante el Sistema de Ley de Lemas, alcance la gobernación un candidato que, a pesar de no ser el candidato más votado, forme parte del partido político que obtuvo mayor cantidad de votos sumando todos sus candidatos. Sostiene la Corte en el fallo citado que en la Convención Constituyente de 1994 se propusieron reformas al artículo 114, una de las cuales incluía una disposición transitoria que proponía anular el sistema de “ley de lemas”, o de doble voto simultáneo (Despacho de minoría, pág. 74 del Debate de la Convención Constituyente de la Provincia de Santa Cruz, sesión del 23 de agosto de 1994). Esta propuesta no fue aceptada por los constituyentes provinciales (pág. 85 del debate citado). 

Es decir, que no sólo los fallos y las leyes reglamentarias conformaron una práctica provincial en la materia, sino que el mismo constituyente santacruceño se manifestó inequívocamente admitiendo el Sistema de Ley de Lemas, cuestión destacada por la Corte Suprema. En Chubut, la interpretación de la misma fórmula fue diametralmente opuesta… 

CHUBUT 

En la provincia del Chubut, en el año 1990 fue promulgada la Ley 3569 que estableció el Sistema de Ley de Lemas, pero con un texto sustancialmente distinto al de la ley santacruceña. En efecto, el artículo 5° de la ley citada decía: “La elección de Gobernador y Vicegobernador se efectuara en forma directa y a simple pluralidad de sufragios. 

Los votos emitidos en favor de cualquier Sublema se acumularan en beneficio del sublema que haya obtenido la mayor cantidad de votos propios dentro del Lema al que pertenece. Resultará electo, sin más trámite, el candidato correspondiente al Lema más votado si obtuvo, para el caso de haber sido candidato de un Sublema, el mayor número de votos en relación a todos los demás sublemas que concurrieran al acto eleccionario. Si el Sublema más votado del Lema que acumulo mayor cantidad de votos fuere superado en votos propios por otros Sublemas, se realizara una segunda vuelta electoral, de la que participara este, con los Sublemas más votados de cada Lema, que lo superen en votos propios, en un lapso no mayor de los cuarenta y cinco (45) días…” (el resaltado me pertenece). 

¿Cuál sería la explicación que tendría el establecimiento de esta “segunda vuelta” cuando el sublema con mayor cantidad de votos del Partido ganador fuera superado por un sublema de otro partido político?

 Uno debiera suponer que, mediante esta segunda vuelta, el legislador intentaba evitar que acceda a la gobernación un candidato que fuera superado por otro “a simple pluralidad de sufragios”. Es decir que parece claro que el legislador chubutense interpretaba que la fórmula “a simple pluralidad de sufragios” se aplicaba sólo al candidato y no al partido político (tal como sí lo entendió el Superior Tribunal Santacruceño, avalado por la Convención Constituyente Provincial de 1994). Pero para acreditar esta presunción es preciso acudir al debate legislativo de la ley 3569, el cual desentrañará, sin lugar a dudas, la intención del legislador chubutense. 

En la sesión de la Legislatura que trató el proyecto de ley, el entonces Diputado Alejandro Fernández Vecino sostuvo: “nos enfrentamos, al avanzar en el estudio de la ley, con un obstáculo de carácter constitucional que hubo que superar y que era centro de objeciones de quienes se oponían a su sanción, mucho más por cuestiones de carácter político que jurídico, planteamos en este proyecto que, en definitiva, el gobernador y el vicegobernador que resultarán electos en un proceso electoral, lo serán en forma directa y a simple pluralidad de sufragios”. Resulta evidente que el legislador chubutense brindó, con la segunda vuelta, el remedio para subsanar el escollo constitucional advertido. 

Finalmente el denominado “Pacto de Rawson” (llamado así por su antecesor nacional, conocido como “Pacto de Olivos”), que facilitó la reforma constitucional provincial, incluyó el acuerdo entre los partidos políticos mayoritarios para que la ley de necesidad de la reforma constitucional (que luego fuera la ley provincial 3927) no incluyera el Sistema de Ley de Lemas para la selección de convencionales constituyentes, acordándose asimismo la derogación de este sistema mediante sus representantes en la Legislatura Provincial, cosa que finalmente ocurriría mediante ley 3959 en el año 1994. 

En el propio debate de la Ley que derogó el Sistema de Ley de Lemas fue el entonces diputado justicialista Carlos Torrejón quién dio cuenta de los alcances del Acuerdo al sostener: “Vamos a tratar en este recinto un proyecto de derogación de la Ley 3569, denominada “Ley de Lemas”. Queremos señalar que este Proyecto nace en el marco de un acuerdo político al que constantemente hemos hecho referencia en este recinto, originariamente suscripto entre el Partido Justicialista y el Partido Radical. Y esto es así tanto en el orden nacional como provincial. 

Este marco, este acuerdo, habilitó nada menos que la reforma de la Constitución, tanto sea tomada en el ámbito de la Nación como de la Provincia. Quiero señalar que dentro de este acuerdo, de este marco, el Partido Justicialista y este Bloque han cumplido todos y cada uno de los compromisos asumidos y entendimos necesaria la incorporación de este Proyecto para que – de alguna manera- complemente o ratifique la oportuna decisión política que se tome de elegir a los convencionales provinciales por el sistema tradicional. Esto es así, y surge de la propia Ley que por unanimidad sancionamos en esta Casa en oportunidad de declarar la necesidad de la reforma, pero por sobre todo la vocación y la voluntad de los justicialistas de despejar el campo político…”

En definitiva, todos los antecedentes institucionales provinciales manifiestan, de manera coherente e inequívoca, la exigencia constitucional (a partir de la interpretación unánime del artículo 146 de Constitución Chubutense) que quién alcance la primera magistratura provincial resulte el candidato más votado en la contienda electoral convocada para tal efecto.

CONCLUSIÓN 

En primer lugar, es preciso destacar que he omitido efectuar juicios de valor respecto al Sistema de Ley de Lemas (cosa que si he efectué en mi libro “Achicando los Arcos. Análisis del Juego Democrático Argentino a la luz de sus reglas” Editorial Remitente Patagonia). Tampoco hice mención del juicio de valor que, al pasar (como “obiter dicta”), efectúa con claridad la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al resolver la causa “Unión Cívica Radical de la Pcia. de Santa Cruz y otro c/ Estado de a Pcia. de Santa Cruz s/ Amparo” CSJ 4851/2015/RH1).

La omisión de juicios de valor tiene la intención de evaluar, en un análisis que pretende despojarse de prejuicios, la manera en que se ha ido construyendo la práctica constitucional santacruceña y chubutense respecto al tema en cuestión. Como se ha podido advertir, la misma fórmula constitucional (“simple pluralidad de sufragios”) ha generado dos prácticas constitucionales distintas en ambas provincias. 

En Santa Cruz, el texto ha sido interpretado de manera coherente por los diversos actores institucionales, considerando que la “simple pluralidad de sufragios” se refiere tanto al candidato como al partido político. En Chubut, en cambio, el mismo texto, la misma fórmula abierta fue interpretada, también de manera coherente, de un modo distinto, considerando que la “simple pluralidad de sufragios” refiere solo al candidato, y no al partido político, interpretación ésta que rechazó la aplicación del sistema de ley de lemas propiamente dicho (es decir, sin el ballotage incluido para el año 1991). 

La misma fórmula, dos prácticas distintas. Tomando el ejemplo de Carlos Nino, dos catedrales con estilos diametralmente opuestos, en una construcción intergeneracional donde cada generación (incluida la actual) deberá necesariamente respetar el estilo de construcción seleccionado por generaciones anteriores, salvo que considere más propicio destruir la catedral e iniciar una nueva, inaugurando en este caso una nueva práctica constitucional a través de una reforma.