El RIGI y la cláusula del progreso de la Constitución Nacional

El Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI, arts. 164 a 228 de la ley 27.742 también conocida como Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos) ha generado un intenso debate, tanto en su tratamiento en el Congreso de la Nación como en aquellas provincias en las que se aprobó la adhesión al esquema de inoponibilidad de normas o “vías de hecho” locales (provinciales o municipales) “por las que se limite, restrinja, vulnere, obstaculice o desvirtúe” el desarrollo y ejecución de un proyecto aprobado por el Estado Nacional en el marco del RIGI, denominados Proyectos de Vehículo Único (VPU).

Resulta relevante efectuar la aclaración de que el esquema normativo del RIGI como tal no requiere de adhesión provincial ya que -como para nada casualmente lo invoca el art. 165 de la Ley Bases-, la norma fue aprobada por el Congreso en ejercicio de atribuciones conferidas por el art. 75 inc. 18 de la Constitución Nacional, conocida como “cláusula del progreso” desde la sanción de la Norma Fundamental en 1853 (art. 64 inc. 16 en aquel entonces; art. 67 inc. 16 luego de la reforma de 1860 por la cual el Estado de Buenos Aires quedó incorporado a la Confederación Argentina y art. 75 inc. 18 luego de la reforma constitucional de 1994).

La adhesión a la que invita el art. 165 de la Ley Bases es simplemente a los fines de despejar todo tipo de dudas o conflictos futuros que pudieran suscitarse si una norma o acto local quedase en oposición a las garantías comprometidas por la Nación a un proyecto aprobado en el marco del RIGI.

El proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo Nacional disponía en esa cláusula la nulidad lisa y llana de normas locales de ese tenor, precisamente por entender que se trataba de una atribución del Congreso de la Nación.

En el trámite parlamentario y ante las objeciones que esa definición legal generaba frente a las competencias de las provincias en el marco de la organización federal, a instancias de determinados bloques de oposición se resolvió condicionar esa “nulidad” o inoponibilidad de normas locales a la previa adhesión provincial y, en su caso, municipal.

Sin embargo, corresponde detenerse en la cuestión a la luz de la ya mencionada “cláusula del progreso”, que expresamente establece en el art. 75 inc. 18 de la Constitución Nacional que corresponde al Congreso de la Nación: “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”.

Si bien la Constitución Nacional reconoce como fuente principal a la Constitución de Estados Unidos de 1787, lo cierto es que uno de sus principales inspiradores, Juan Bautista Alberdi, diseñó soluciones particulares y de un federalismo menos intenso que el americano, como así también de mayor intervención estatal en la actividad económica.

Estas notas distintivas entre ambas constituciones, se explican por el tránsito histórico que llevó a la sanción de una y otra: mientras que en Estados Unidos el debate discurrió entre confederalistas (que receleban de crear un poder ejecutivo central y ceder potestades de los Estados a un Congreso nacional) y federalistas, en nuestro caso la confrontación fue entre unitarios (es decir la máxima expresión de centralismo al punto de desconocer la existencia de provincias autónomas) y federalistas (llamados “federales” en nuestra tradición).

Por esas razones históricas y el influjo de Alberdi nuestra Constitución reconoció de movida una mayor intervención nacional como por ej., que las constituciones provinciales fuesen aprobadas por el Congreso de la Nación (disposición eliminada en la reforma de 1860); las llamadas “leyes comunes” quedaron a cargo del Congreso y no de las legislaturas locales como en Estados Unidos (por ej. los Códigos Civil, Comercial, Penal, etc.) y los impuestos directos si bien se reconocieron como del poder tributario provincial podían ser asumidos por el Congreso de la Nación por tiempo determinado “siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan” (bajo esta “transitoriedad” nació en la década del ’30 del siglo XX el impuesto a los réditos, luego llamado impuesto a las ganancias, que lleva ya casi 100 años), entre otras.

La influencia de todo bagaje político y constitucional en la ley 27.742 es innegable: su título está tomado del libro fundacional de Alberdi, Bases y Puntos de Partida para la Organización Política de la República Argentina y el RIGI, que es uno de los capítulos de la ley, está basado en la cláusula del progreso que por la prédica de Albedi se incorporó en la Constitución de 1853. Tanto es así que, como dije más arriba, este fundamento normativo-constitucional está expresamente invocado en el art. 165 de la Ley Bases.

De allí que el conflicto en torno a la adhesión al “esquema de inoponibilidad” de leyes locales ya venía resuelto desde antaño cuando ante el “RIGI del siglo XIX”, uno de los proyectos de inversión beneficiario, el del Ferrocarril Central Argentino, impugnó judicialmente la imposición de contribuciones directas por parte de la Provincia de Santa Fe, que contrariaban los términos de la concesión otorgada por el Estado Nacional con apoyo en la Ley General de Ferrocarriles (leyes 531 de 1872; 2.873 de 1891 y 5.315 de 1907), que contemplaban concesiones de 40 años y exenciones tributarias, entre otras prerrogativas.

En el caso “Ferrocarril Central Argentino c/ Pcia. de Santa Fe” (1897, Fallos 68:227) la Corte sostuvo que “El Congreso tiene, por el inciso 16, artículo 67 de la Constitución, la facultad de eximir a una empresa de ferrocarril de todo impuesto, tanto nacional como provincial, por un tiempo determinado; y, por consiguiente, la provincia que, en contra de esa concesión, haya cobrado impuestos a la empresa, está en la obligación de restituir su importe (art. 31 y 67, inc. 28, de la Constitución Nacional). Si para fines de gobierno, de política, de reglamentación del comercio interprovincial, o simplemente como medio de estímulo para promover la construcción de un ferrocarril, el Congreso cree conveniente acordar el privilegio de la exención del pago de impuestos locales, esta disposición es perfectamente constitucional, porque no importará sino el ejercicio de una facultad del congreso, cuyas leyes prevalecen sobre cualquiera disposición contraria de las constituciones o leyes de provincia. Resolver lo contrario, sería reconocer en los gobiernos de provincia la facultad de anular o entorpecer los efectos de la legislación del Congreso, en cuanto ella se dirigiese a los objetos previstos en el inc. 16, art. 67. Las provincias, haciendo uso de la facultad de imponer, podrían llegar con sus contribuciones a hacer imposible la realización de las concesiones y privilegios que el Congreso acordase, destruyendo así uno de los más primordiales propósitos del pueblo argentino, al limitar en aquello ciertas prerrogativas autónomas que pertenecen a los estados en las confederaciones o federaciones puras, pero que en la unión argentina han sido dados a la nación por prescripción expresa de la Constitución”.

Por su parte, Alberdi como así también los constituyentes de 1853/60 y los dirigentes que fundaron nuestra Nación, estaban convencidos que había que poblar y desarrollar el desierto, y que para ello había que generar condiciones para la inmigración, insertarse en el comercio mundial, para ello desarrollar la agricultura y la industria, y que todo eso requería de inversiones en infraestructura en lo que en la época resultaba estratégico que eran vías navegables y férreas. Esto último demandaba una intervención del Estado en la planificación y el otorgamiento de concesiones y exenciones al capital privado ante la imposibilidad estatal de financiar esos planes de desarrollo.

Tal fue la cláusula del progreso inserta en nuestra Constitución con fundamento en la cual la Corte desarrolló una doctrina muy clara a partir del caso “Ferrocarril Central Argentino” ya citado, que para dimensionarlo en resultados cabe citar el caso de los ferrocarriles, dando lugar a una verdadera revolución desde que en 1854 se inauguraron los primeros 10 kms. de vías férreas, hasta su estatización (por vía de compra, no de expropiación, corresponde aclarar) en 1947.

En base a lo que bien cabe denominar “RIGI del siglo XIX”, la red ferroviaria argentina alcanzó, cuando fue estatizado en 1947, los 42.000 kms. mientras que para la misma época Brasil tenía 34.283 kms.; Mexico 22.876 kms. y Chile 8.892 kms. Argentina llegó a tener por entonces 88.930 vagones de carga frente a 47.000 de Brasil; 21.000 de México y 18.000 de Chile.

El movimiento de cargas llegó a 52 millones de toneladas frente a los 35 millones de Brasil, los 18 millones de México y los 11 millones de Chile. En cuanto a pasajeros, Argentina alcanzó el primer lugar latinoamericano con 265 millones de pasajeros anuales, frente a los 214 millones de Brasil (pese a ser mucho más poblado), los 30 millones de México y los 29 millones de Chile.

Más aún, como refiere un informe de la CNRT que cita el constitucionalista Alberto Bianchi, por aquellos años y como resultado de una política de desarrollo que confirió condiciones y seguridad jurídica a la inversión privada “el sistema ferroviario argentino no es tampoco menos importante que el de los Estados Unidos, país que cuenta, en cifras absolutas, con el mayor sistema ferroviario del mundo, puesto que si éste tiene 367.000 kilómetros de vía para una población de 131.416.000 habitantes, la República Argentina cuenta con 42.036 kilómetros para una población que llega a 14.131.000, lo que hace un mayor kilometraje por cada 1.000 habitantes aquí que allá”.

Hace muchos años que, a diferencia de nuestros vecinos, la Argentina no registra un crecimiento de su PBI lo que conlleva un aumento sostenido de la pobreza (del 5,7% en 1970 a los actuales indicadores que rondan el 50%) y una de las menores tasas de inversión extranjera directa (IED) de América Latina (Brasil absorbe el 41% del total, seguido de México con el 17%, Chile el 9% y Argentina solo el 7% seguida muy de cerca por Perú con el 5%.

Está claro que sin condiciones para la inversión y la consecuente generación de mayor densidad empresarial será imposible volver a un camino de crecimiento y generación de empleo genuino con ciudadanos emancipados de cualquier dominación política basada en el aprovechamiento de sus necesidades, acceso a servicios públicos de calidad, desarrollo de infraestructura más igualitaria y progreso.

El RIGI es una herramienta que retoma una estrategia basada en la Norma Suprema que demostró eficacia para desarrollar nuestro país en forma sostenida durante sus casi primeros cien años de organización política, por supuesto que de la mano de condiciones de institucionalidad y el milagro educativo que forjaron los presidentes Avellaneda y Sarmiento, como así también Julio Argentino Roca, en cuya presidencia se aprobó la ley 1.420 de educación primaria común, gratuita y obligatoria.

De ahí la importancia de la adhesión de Chubut, habida cuenta de la relevancia de atraer inversiones adicionando a nuestras ventajas comparativas naturales en materia de hidrocarburos, energía renovable, turismo y foresto industria, las ventajas competitivas derivadas de este marco normativo, sin incurrir en negativas fundadas en dogmas o especulación política, que como se ha visto en los últimos días dieron lugar a la pérdida de inversiones multimillonarias.

No hay soluciones milagrosas ni recetas mágicas, pero está claro que sin condiciones normativas que den garantías de estabilidad fiscal, acceso al mercado de cambios y la seguridad jurídica que en los últimos años el sistema judicial argentino, en general, no ha sido capaz de proveer y garantizar, será muy difícil retomar una senda de progreso y desarrollo.